1. Osnovna suprotnost

Javna politika alkohol često smatra i uobičajenim i posebnim. Dovoljno je uobičajen da se prodaje u supermarketima, restoranima, na stadionima, aerodromima, u hotelima i na mestima za zabavu. Istovremeno je dovoljno poseban da za njega važe starosna ograničenja, licence, akcize, a u nekim jurisdikcijama i upozorenja, ograničenja vožnje i posebna pravila proizvodnje i distribucije.

Druge psihoaktivne supstance mogu biti kontrolisane prvenstveno krivičnim pravom. U zavisnosti od zemlje i supstance, za posedovanje, proizvodnju, prevoz ili prodaju mogu pretiti novčane kazne, gubitak posla, ograničene mogućnosti školovanja ili dobijanja stana, zatvor, deportacija ili još strože sankcije.

To ne znači da alkohol uopšte nije regulisan niti da se sve zabranjene supstance procenjuju na isti način. To znači da država često postavlja suštinski različita pitanja.

U oba sistema mogu postojati mere prevencije, lečenja, javnog zdravlja i sprovođenja zakona. Međutim, njihove početne pretpostavke se razlikuju. Jedan polazi od zakonite dostupnosti i nastoji da upravlja štetom. Drugi polazi od zabrane i nastoji da suzbije ponudu, posedovanje ili upotrebu.

Politička kategorija dodeljena supstanci ne određuje samo kontrolu proizvoda, već i način na koji društvo razume osobu koja ga koristi.

2. Objašnjenje pojmova

Rasprave o politici prema drogama često postaju zamršene jer iste reči imaju različita naučna, pravna, politička i emocionalna značenja.

3. Pravni status nije naučna rang-lista štetnosti

Ljudi često pretpostavljaju da legalne supstance moraju biti bezbednije od ilegalnih. To deluje intuitivno, jer pravo kao da pruža zvaničnu potvrdu. Međutim, pravna klasifikacija nije jedna naučna rang-lista koja se stalno ažurira.

Na primer, u Sjedinjenim Američkim Državama Zakon o kontrolisanim supstancama razvrstava kontrolisane supstance u pet kategorija prema faktorima kao što su medicinska namena, potencijal za zloupotrebu, bezbednost i rizik od zavisnosti.[3] Alkohol se reguliše kroz drugačiji pravni i administrativni sistem.

Druge zemlje primenjuju drugačije kategorije, sankcije, izuzetke, medicinske sisteme, verska pravila i komercijalne modele. Supstanca u jednoj jurisdikciji može biti zabranjena, u drugoj medicinski propisana, u trećoj tolerisana, a drugde se legalno prodavati uz licencu.

Zašto se pravna mapa ne poklapa sa mapom štetnosti

• Zakoni su mogli biti doneti u različitim istorijskim periodima.
• Medicinsko priznanje može se menjati brže od zakona.
• Sistemi međunarodnih ugovora mogu se primenjivati na neke supstance, ali ne i na druge.
• Kulturna i verska prihvatljivost veoma se razlikuju.
• Postojeće industrije stvaraju radna mesta, poreske sisteme, lance snabdevanja i organizovane političke interesne grupe.
• Organi za sprovođenje zakona razvijaju budžete, stručnost i rutine u skladu sa postojećom klasifikacijom.
• Strah javnosti mogu oblikovati dramatični događaji, mediji i stereotipi, a ne uporedni dokazi.

Sama šteta je višedimenzionalna

Čak ni za naučno poređenje nije dovoljno pitati koja je supstanca „najgora“. Šteta može obuhvatati:

• Akutno trovanje i predoziranje.
• Dugoročnu štetu organima.
• Zavisnost i apstinenciju.
• Vožnju pod dejstvom alkohola ili nezgode na radu.
• Nasilje, samopovređivanje ili slučajne povrede.
• Uticaj na trudnoću i razvoj.
• Kontaminaciju i nepredvidivu jačinu.
• Širenje zaraznih bolesti.
• Finansijske i porodične posledice.
• Nasilje povezano sa ilegalnim tržištima snabdevanja.
• Pritvaranje, zatvaranje, stigmu i isključenost izazvane politikama.

Različite supstance imaju različite profile štetnosti. Važni su način upotrebe, doza, jačina, učestalost, kombinovanje sa drugim supstancama, individualna ranjivost i okolnosti.

4. Poseban položaj alkohola u politici

Svetska zdravstvena organizacija opisuje alkohol kao psihoaktivni, toksični proizvod koji sadrži etanol i može izazvati zavisnost.[1] SZO je procenila da je 2019. godine upotrebi alkohola širom sveta bilo pripisano oko 2,6 miliona smrtnih slučajeva.

Ovi brojevi ne znače da će svaka osoba koja konzumira alkohol pretrpeti veliku štetu. Oni pokazuju da poznatost i legalnost mogu postojati istovremeno sa velikom štetom na nivou društva.

U Globalnom akcionom planu SZO-a za alkohol navodi se da je alkohol i dalje jedina psihoaktivna supstanca koja može izazvati zavisnost i koja ima veliki uticaj na zdravlje stanovništva širom sveta, a koja na međunarodnom nivou nije regulisana pravno obavezujućim regulatornim dokumentima.[2]

Nacionalne vlade regulišu alkohol putem domaćih pravnih sistema, ali se međunarodna arhitektura razlikuje od ugovorno zasnovane kontrole koja se primenjuje na mnoge druge psihoaktivne supstance.

Alkohol je regulisan, ali obično kao legalna roba

Regulisanje alkohola može obuhvatati:

• Licenciranje proizvođača i prodavaca.
• Minimalnu starosnu granicu kupca.
• Akcize.
• Ograničenja vremena i mesta prodaje.
• Propise o vožnji pod dejstvom alkohola.
• Standarde za proizvode i pravila označavanja.
• Ograničenja oglašavanja ili sponzorstva.
• Pravila za usluživanje očigledno alkoholisanih klijenata.

Najvažniji kontrast nije regulisanje nasuprot njegovom odsustvu. Pre svega je to regulisanje tržišta nasuprot krivičnoj zabrani.

Društvena prihvaćenost alkohola menja vrstu kontrole koja se na njega primenjuje, čak i kada je njegova štetnost javno priznata.

5. Dva sistema kontrole

Regulisano tržište i sistem zabrane različito raspoređuju troškove, koristi, rizik i moć.

Svaki model stvara štetu koja mu je svojstvena

Komercijalno tržište može normalizovati učestalu upotrebu, podsticati oglašavanje, povećati dostupnost i dati proizvođačima podsticaj da štite prodaju. Zabranjeno tržište može stvoriti nepredvidive proizvode, profit organizovanog kriminala, nasilje organa za sprovođenje zakona, zatvaranje, korupciju i nevoljnost da se zatraži pomoć.

Zato reformu ne bi trebalo predstavljati kao izbor samo između dve krajnosti:

• Agresivne zabrane sa strogim kaznama.
• Neograničene komercijalizacije od strane kompanija.

Između tih polova postoji mnogo modela javnih politika.

6. Kako se istorijski putevi učvršćuju

Na politiku prema drogama utiče zavisnost od pređenog puta: formirane zakone, institucije, industrije, kulturne rituale i prakse sprovođenja zakona teško je promeniti.

Istorijsko poreklo samo po sebi ne poništava opravdanost zakona. Neke supstance nose velike rizike koji opravdavaju strogu kontrolu. Istorija je važna zato što otkriva da je sadašnji sistem politički izbor, a ne neizbežan prirodni zakon.

Institucionalno pamćenje može nadživeti prvobitni razlog

Klasifikacija može opstati zato što su za njenu promenu potrebni zakonodavno vreme, administrativno preispitivanje, međunarodni pregovori, preraspodela budžeta, obuka novih stručnjaka i preuzimanje političkog rizika. Postojeće pravilo oslanja se na inerciju.

Politika često više podseća na staru zgradu koja se obnavlja sobu po sobu nego na čist naučni proračun.

7. Sprovođenje zakona i nejednake posledice

Kaznena politika prema drogama nejednako utiče na različite grupe stanovništva. Verovatnoću susreta s policijom određuju mesto stanovanja, siromaštvo, stambena situacija, vidljivost u javnom prostoru, rasa, etničko poreklo, migracioni status, uzrast, pol, obrasci kretanja, prakse nadzora i mogućnost pristupa pravnoj pomoći.

Kancelarija Visokog komesara Ujedinjenih nacija za ljudska prava pozvala je na manje oslanjanje na krivične mere i veću primenu pristupa zasnovanih na ljudskim pravima i javnom zdravlju. Stručnjaci UN za ljudska prava naveli su probleme kao što su prekomerno zatvaranje, prinudno zadržavanje, prenatrpanost zatvora i prepreke u pristupu zdravstvenoj zaštiti.[5]

Ilustrativni prikaz američkog federalnog sistema

Komisija Sjedinjenih Američkih Država za izricanje kazni saopštila je da su u fiskalnoj 2025. godini krivična dela povezana s narkoticima činila gotovo četvrtinu federalnih predmeta. Skoro 97 % osoba osuđenih za federalnu trgovinu narkoticima dobilo je kaznu zatvora, a prosečna kazna iznosila je 87 meseci.[6]

Te godine su među osobama osuđenim za federalnu trgovinu narkoticima 42 % bili Hispanoamerikanci ili Latinoamerikanci, 31 % crnci, a 24 % belci. Ovi brojevi opisuju federalne predmete u kojima su izrečene kazne; oni nisu direktna mera rasprostranjenosti upotrebe narkotika, moralne odgovornosti niti jedan jedini uzrok svih razlika.

Skrivena kazna nakon zvanične kazne

Krivična osuda može uticati na život mnogo duže od perioda koji je odredio sudija. U zavisnosti od lokalnog prava i okolnosti, posledice mogu biti:

• Teškoće pri zapošljavanju.
• Gubitak profesionalne licence.
• Odbijanje prilikom traženja stana.
• Posledice po migracioni status.
• Odvajanje od porodice.
• Dugovi zbog novčanih kazni i pravnih troškova.
• Ograničene mogućnosti za obrazovanje.
• U nekim sistemima – gubitak biračkih ili drugih građanskih prava.
• Stigma koja odvraća od lečenja i otvorenosti.

Ponašanje povezano s alkoholom takođe može dovesti do strogih krivičnih posledica, naročito vožnja pod dejstvom, nasilje, zanemarivanje ili davanje alkohola maloletnicima. Razlika je u tome što samo konzumiranje alkohola odrasloj osobi obično nije krivično delo, dok posedovanje drugih supstanci može biti.

8. Šteta po zdravlje i šteta od kažnjavanja

Temeljna analiza javne politike mora uzeti u obzir i štetu koju izaziva supstanca i štetu koju izaziva reakcija na nju.

U Svetskom izveštaju o drogama UNODC-a za 2025. procenjeno je da je 2023. godine 316 miliona ljudi koristilo droge, ne računajući alkohol i duvan. U njemu se takođe navodi da je te godine lečenje dobila samo približno jedna od dvanaest osoba sa poremećajem upotrebe droga.[4]

Ove brojke ne bi trebalo direktno porediti sa pokazateljima za alkohol, kao da skupovi podataka koriste iste godine, definicije, imenioce i metode. Ipak, one pokazuju da krivična kontrola može postojati uporedo sa veoma velikim jazom u lečenju.

Politika se ne može smatrati uspešnom samo zato što stvara veliki broj hapšenja. Treba je procenjivati prema tome da li smanjuje broj smrtnih slučajeva, bolesti, nasilja, eksploatacije i patnje koja se može sprečiti.

9. Spektar politika širi je od „legalno“ ili „ilegalno“

Rasprave o politici prema drogama često zapnu između potpune zabrane i neograničene trgovine. U stvarnosti, vlade mogu kombinovati brojne mere.

Dekriminalizacija ne zahteva poricanje rizika

Može se smatrati da je supstanca opasna, a istovremeno sumnjati u to da li zatvaranje zbog njenog ličnog posedovanja povećava bezbednost društva.

Regulacija ne zahteva agresivnu komercijalizaciju

Vlada može dozvoliti dostupnost, ali ograničiti oglašavanje, oblike i jačinu proizvoda, kontrolisati distribuciju putem državnih ili neprofitnih sistema i sprečiti koncentraciju tržišta u rukama nekoliko kompanija.

Apstinencija i smanjenje štete mogu postojati zajedno

Za mnoge ljude apstinencija može biti najbezbedniji i poželjan cilj. Usluge smanjenja štete uzimaju u obzir stvarnost da neće svi odmah prestati da konzumiraju i da zaštita od smrti ili bolesti ne bi trebalo da bude nagrada za „zasluženu“ apstinenciju.

10. Kako se stvara normalnost alkohola

Alkohol ostaje u središtu kulture ne samo zbog individualnih želja. Normalnost se iznova uspostavlja kroz vidljivost, rituale, infrastrukturu, oglašavanje, jezik i ponavljanje.

SZO navodi kontrolu dostupnosti alkohola, ograničavanje marketinga, politiku cena, prevenciju vožnje pod dejstvom alkohola i pristup skriningu i lečenju kao proverene mere za smanjenje štete od alkohola.[9]

11. Razumevanje moći kompanija

Moć kompanija se ponekad zamišlja kao tajni sastanak na kojem mala grupa direktno naređuje vladi. Uticaj je najčešće složeniji i strukturni.

Velika kompanija ili poslovno udruženje može imati:

• Specijalizovane pravne i regulatorne timove.
• Profesionalne lobiste i dugoročne političke veze.
• Budžete za oglašavanje veće od budžeta javnog zdravlja.
• Tržišne i potrošačke podatke koji nisu dostupni javnosti.
• Pristup kreatorima politika i zvaničnim konsultacijama.
• Mogućnost finansiranja istraživanja, fondacija i javnih kampanja.
• Mogućnost osporavanja regulative pred sudovima.
• Ekonomski značaj zbog radnih mesta, investicija i trgovine.
• Lokalni uticaj kroz sponzorstva i donacije.
• Međunarodno delovanje u više regulatornih sistema.

SZO komercijalne determinante zdravlja opisuje kao uslove, delovanja i nedelovanja komercijalnih aktera koji utiču na zdravlje.[10] Komercijalni akteri mogu korisno doprineti, ali sukob interesa nastaje kada veća potrošnja povećava profit, dok manja potrošnja štiti javno zdravlje.

Strukturni ciklus povratnih informacija

Za funkcionisanje ovog ciklusa nije potrebna zavera. Svaki akter može težiti svom neposrednom institucionalnom interesu, dok zajednički rezultat štiti postojeće tržište.

Koncentracija tržišta može ojačati pristup donosiocima odluka

U Globalnom akcionom planu SZO za alkohol navodi se da je proizvodnja alkohola, naročito piva i žestokih pića, postala sve koncentrisanija i globalizovanija.[2] Kada manji broj kompanija kontroliše veći udeo na tržištu, one mogu imati više resursa za uticaj na politike, distribuciju, oglašavanje i javne narative.

12. Komplet alata za uticaj na politike

Lobiranje samo po sebi nije korupcija. Kreatorima politika često su potrebne informacije od kompanija, zaposlenih, pacijenata, naučnika, zdravstvenih radnika i civilnog društva. Demokratski problem nastaje kada pristup nije ravnopravan, finansiranje se prikriva, sukobi interesa se ne kontrolišu ili se komercijalni dokazi predstavljaju kao neutralna ekspertiza iz oblasti javnog zdravlja.

U radu SZO o sukobima interesa u politici u oblasti alkohola opisuju se strategije kao što su mešanje u kreiranje politika, vođenje sudskih postupaka, izgradnja koalicija preko lažnih ili fasadnih grupa, iskrivljavanje znanja i širenje dezinformacija.[7]

Утицај се често испољава у детаљима

Предлог може остати на снази само по називу, али изгубити делотворност због:

• Одложеног спровођења.
• Добровољних, а не обавезних стандарда.
• Широких изузетака.
• Слабих санкција.
• Недовољних буџета за спровођење закона или надзор.
• Дефиниција које не обухватају нове производе.
• Пореских стопа које не прате инфлацију.
• Премалих и неприметних упозорења.
• Правила оглашавања која занемарују дигитални маркетинг.
• Предугих периода преиспитивања, током којих се тржиште прво промени.

Политички утицај не укида увек закон. Понекад га чини превише слабим, уским, закаснелим или сложеним да би остварио декларисани циљ.

13. Језик индивидуалне одговорности

Лична одговорност је важна. Људи бирају, траже помоћ, одбијају понуде, возе или не возе, придржавају се медицинских препорука и одлучују какво ће место супстанце заузимати у њиховом животу.

Проблем настаје када се индивидуална одговорност користи за брисање свих других нивоа одговорности.

„Одговорна употреба“ може имати више функција

То може бити искрени подсетник на смањење ризика. Међутим, може и скренути пажњу са дизајна производа, комерцијалних подстицаја и регулативе.

Ova fraza je naročito ograničena kada postoji zavisnost. Zavisnost može smanjiti kontrolu nad potrošnjom, pa ljudi izloženi najvećem riziku mogu biti najmanje sposobni da se pridržavaju opšteg saveta „ponašajte se odgovorno“.

14. Poreski prihodi i politička napetost

Oporezivanje alkohola ima najmanje dve funkcije:

1. Generiše državne prihode.
2. Povećanjem cene može se smanjiti potrošnja i šteta povezana sa alkoholom.

SZO navodi oporezivanje alkohola i politiku cena kao neke od najdelotvornijih i ekonomski najisplativijih mera kontrole nad alkoholom.[9]

Međutim, prihodi stvaraju složen politički odnos. Vlada istovremeno može nastojati da:

• Manje štete povezane sa alkoholom.
• Stabilnih prihoda od akciza.
• Zapošljavanja i rasta poslovanja.
• Delatnosti turističkog i ugostiteljskog sektora.
• Međunarodne trgovine.
• Pristupačne administracije i nadzora.
• Podrške potrošača i preduzeća.

Ilustrativni primer Sjedinjenih Američkih Država

Američki Biro za poreze i trgovinu alkoholom i duvanom saopštio je da je u fiskalnoj 2025. godini od američkih vinarija, pivara i proizvođača žestokih pića prikupio oko 7,19 milijardi američkih dolara prihoda. To je činilo 47 % svih prihoda koje je biro prikupio. Poreze na uvezeni alkohol zasebno prikuplja američka Služba za carinu i zaštitu granica.[8]

Prihod nije dokaz zavere

Prikupljanje poreza na alkohol ne dokazuje da vlada namerno želi da se građani razbole. Porezi mogu smanjiti štetu i finansirati javne usluge.

Zabrinutost izaziva nedoslednost politika: jedno ministarstvo može podsticati trgovinu, turizam ili rast tržišta, dok drugo nastoji da smanji potrošnju i obolevanja.

U Globalnom akcionom planu SZO za alkohol jasno se navodi da interesi povezani sa proizvodnjom, trgovinom, oporezivanjem i prodajom alkohola mogu stvoriti suprotstavljene prioritete vlade i oslabiti kontrolu nad alkoholom.[2]

Pitanja odgovornog dizajna poreza

• Da li se porez povećava zajedno sa inflacijom?
• Da li on odražava količinu alkohola ili samo kategoriju proizvoda?
• Da li se veoma jeftini i jaki proizvodi odgovarajuće oporezuju?
• Kako se procjenjuju mali proizvođači?
• Da li se rješava prekogranično izbjegavanje ili izbjegavanje prekogranične trgovine?
• Da li se dio prihoda izdvaja za liječenje ili prevenciju?
• Da li se procjenjuje uticaj na potrošače s nižim prihodima?
• Da li se uz prihode procjenjuju i zdravstveni ishodi?

15. Zašto vlade mogu odlagati strožu regulaciju alkohola

Političko odlaganje ne objašnjava samo lobiranje. Alkohol je ukorijenjen u mnogim grupama birača i institucijama.

Vidljivi troškovi često nadvladaju nevidljive koristi

Preduzeće može izračunati direktan trošak pravila. Ljudi koji će u budućnosti izbjeći rak, povrede, zavisnost, nasilje ili finansijsku štetu možda nikada neće saznati koja ih je politika zaštitila.

Zato prevencija ima politički nedostatak: njen uspjeh često čine događaji koji se ne dese.

Za snažnu politiku potreban je plan tranzicije

Ciljevi javnog zdravlja ne bi trebalo da zanemare radnike ili zajednice. Regulacija može obuhvatati:

• Razumne rokove za sprovođenje.
• Podršku malim preduzećima koja ispunjavaju zahtjeve.
• Alternativno zapošljavanje i privredni razvoj.
• Jasne dokaze i javne konsultacije.
• Zaštitu od dominacije najvećih korporacija.
• Redovno praćenje i prilagođavanje.

16. Bolji okvir za poređenje politika

Ozbiljno poređenje trebalo bi da procjenjuje supstance i mjere politike prema istim pitanjima, umjesto da počinje od etiketa „legalno“ i „ilegalno“.

17. Politike zasnovane na dokazima

Reforma ne zahteva jedan univerzalni model. Različite mere kontrole mogu biti opravdane za različite supstance, tržišta i društva. Nekoliko principa može pomoći u izgradnji doslednijeg pristupa.

Politika prema alkoholu ne bi trebalo da ponavlja štetu prohibicije

Priznavanje štete od alkohola samo po sebi ne opravdava zabranu posedovanja za odrasle niti obnovu krivičnopravnih sistema. Mere na nivou stanovništva mogu smanjiti štetu bez kriminalizovanja uobičajenih korisnika.

Reforma politike prema drogama ne bi trebalo da kopira komercijalizaciju alkohola

Smanjenje broja hapšenja ne zahteva neograničeno oglašavanje, sponzorstva, popuste ili poslovni model koji zavisi od podsticanja intenzivnije upotrebe.

Cilj je smanjiti štetu koju uzrokuju i supstance i politika, a pritom ne stvoriti novu industriju koja profitira poricanjem jedne ili druge.

18. Prepoznavanje manipulacije u političkim raspravama

Političkim raspravama je lakše manipulisati kada se složena pitanja svode na slogane. Pre nego što prihvatite tvrdnju, primenite ove testove.

19. Radni listovi i sedmodnevna praksa kritičkog istraživanja

20. Najvažnije poruke

• Alkohol je psihoaktivna, toksična supstanca koja može izazvati zavisnost, iako je kulturno i pravno normalizovan.
• Pravni status nije sveobuhvatna naučna rang-lista zdravstvene ili društvene štete.
• Alkohol se obično kontroliše kao legalna komercijalna roba, dok se mnoge druge supstance uglavnom kontrolišu krivičnom zabranom.
• Regulisana i zabranjena tržišta stvaraju različite oblike štete i različite centre moći.
• Krivična politika može dovesti do zatvaranja, stigme, razdvajanja porodica, nejednakog sprovođenja zakona i prepreka lečenju.
• Kritika kriminalizacije ne zahteva negiranje rizika upotrebe droga.
• Kritika štete od alkohola ne zahteva ponovno uspostavljanje politike prohibicije.
• Lobiranje samo po sebi nije korupcija, ali nejednak pristup, skriveno finansiranje, nekontrolisani sukobi interesa i obmanjujući dokazi ugrožavaju dobro upravljanje.
• Moć kompanija deluje kroz resurse, pristup, marketing, sponzorstvo, istraživanja, parničenje i strukturni ekonomski značaj.
• Porezi na alkohol mogu istovremeno generisati prihod i smanjivati štetu, pa stvaraju legitimne, ali konkurentske političke interese.
• Dekriminalizacija, legalizacija, komercijalizacija i smanjenje štete različiti su koncepti javnih politika.
• Dosledan sistem trebalo bi istovremeno da procenjuje štetu po zdravlje, komercijalnu štetu, štetu na ilegalnom tržištu i štetu od sprovođenja zakona.

Društvo svoje prioritete pokazuje ne samo onim što zabranjuje, već i onim što reklamira, oporezuje, slavi, opravdava i bira da ne reguliše.

Cilj nije preokretanje stigme tako što bi se svaka ilegalna droga proglasila bezopasnom ili svaki korisnik alkohola neodgovornim. Cilj je zapitati se zašto sličan rizik nailazi na radikalno različite političke odgovore.

Dobra politika trebalo bi da štiti zdravlje, a da patnju ne koristi kao moralni dokaz. Trebalo bi da rešava problem podsticaja za kompanije, ne pretvarajući se da svaka kompanija ili zvaničnik postupa nepošteno. Trebalo bi da se bori protiv organizovanog kriminala, a da svaku osobu koja koristi supstancu ne smatra neprijateljem.

Najdublja reforma nije samo premeštanje supstance iz jedne pravne kategorije u drugu. To je zamena nasleđene nedoslednosti transparentnim sistemom zasnovanim na dokazima, proporcionalnosti, ljudskom dostojanstvu, javnom zdravlju i odgovornosti.